Ο Ν.3852/2010 («ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ»), καθιέρωσε - στα πλαίσια της ανταπόκρισης του νομοθέτη στο ειδικότερο κάλεσμα της Ευρωπαϊκής Συνθήκης της Λισσαβώνας για την αναγκαιότητα της συμμετοχής των πολιτών στα κέντρα λήψης απόφασης, που τους αφορούν (αρχή της εγγύτητας) – τον θεσμό των Δημοτικών και Τοπικών Κοινοτήτων. Οι εν λόγω Κοινότητες και τα όργανα, που της συναποτελούσαν, συνιστούσαν θεσμό ενδοδημοτικής αποκέντρωσης των Ο.Τ.Α., που είχαν δημιουργηθεί από αναγκαστικές συγχωνεύσεις Δήμων και Κοινοτήτων. Στη συνέχεια με το Ν.4555/2018 («ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ») οι Κοινότητες κατατάχθηκαν σε δύο βασικές κατηγορίες ( αυτές με πληθυσμό κάτω των 300 κατοίκων και αυτές με πληθυσμό άνω των 300 κατοίκων).
Λίγο πριν, αλλά και λίγο μετά την ψήφιση του Ν.4623/2019 και με αφορμή την περιστολή συγκεκριμένης αρμοδιότητας, που είχε αποδοθεί στις Κοινότητες με το αμέσως προηγούμενο νομοθετικό καθεστώς, πολύς λόγος έγινε σχετικά με την ανάγκη να διαθέτουν ή όχι τα Κοινοτικά Όργανα αποφασιστικές αρμοδιότητες. Η σχετική συζήτηση, αν και είχε αποκαλυπτικό χαρακτήρα ως προς την αδυναμία λειτουργίας ενός δημοκρατικού και συνάμα αποτελεσματικού τοπικού πολιτικού συστήματος, χαρακτηριζόταν από μία αδυναμία θεσμικής φύσεως: Δεν λάμβανε υπόψη τον διακριτό, δηλαδή τον θεσμικά διαφορετικό στην προκειμένη περίπτωση, ρόλο των Οργάνων της Κοινότητας και των Οργάνων του Δήμου.
Σε αδρές γραμμές η διαφορετικότητα αυτή έγκειται στα εξής:
α) Η Κοινότητα, δεν συναποτελείται από όργανα (Συμβούλιο Κοινότητας, Πρόεδρος και Συνέλευση Κατοίκων) που εκδίδουν πράξεις συγκεκριμένου δεσμευτικού χαρακτήρα (ατομικές διοικητικές πράξεις) ή κανονιστικές πράξεις (πράξεις με κανόνες ευρύτερης εφαρμογής) , παρά μόνον πράξεις γνωμοδοτικού ή εισηγητικού χαρακτήρα. Δεσμευτικού χαρακτήρα πράξεις (ατομικές διοικητικές και κανονιστικές πράξεις) εκδίδουν, κατά το νόμο, τα Όργανα του Δήμου (Δημοτικό Συμβούλιο, Δήμαρχος, Αντιδήμαρχοι, Οικονομική Επιτροπή κ.λ.π.). Οι εξαιρέσεις, που απορρέουν από τις σχετικές νομοθετικές διατάξεις επιβεβαιώνουν τον κανόνα αυτόν. Αν τα Κοινοτικά Οργανα είχαν την νομική δυνατότητα να εκδίδουν τέτοιες πράξεις, οι Κοινότητες θα κατατάσσονταν αυτοδικαίως στην αυτοδιοικητική δομή ως πρόσθετος αυτοδιοικητικός βαθμός, πράγμα που αντίκειται στη διάταξη του άρθρου 102 παρ.1 του Συντάγματος, όπου, ως προς την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, αναφέρονται μόνον η πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση, δηλαδή οι Δήμοι και η δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση, δηλαδή οι Περιφέρειες.
β) Η Κοινότητα, συνεπώς αποτελεί θεσμό ενδοδημοτικής αποκέντρωσης, της οποίας τα όργανα, ως θεσμοί λαϊκής συμμετοχής μεταφέρουν προς τον Δήμο αιτήματα και προς τους πολίτες τις αποφάσεις των Δημοτικών Οργάνων που αφορούν την τοπική κοινωνία, που εκπροσωπούν. Αυτή η ροή input αιτημάτων και output αποφάσεων συνιστά και την θεσμική αποστολή της Κοινότητας. Τα Δημοτικά Όργανα συναποτελούν διοικητικό θεσμό, δια του οποίου υλοποιείται (εκτελείται) η προγραμματική πολιτική της εκάστοτε Δημοτικής Αρχής. Για το λόγο αυτόν τα Δημοτικά Όργανα διαθέτουν αποφασιστική αρμοδιότητα ως προς την έκδοση προβλεπόμενων από τη νομοθεσία εκτελεστών πράξεων.
γ) Η Κοινότητα ως θεσμός ενδοδημοτικής αποκέντρωσης και λαϊκής συμμετοχής, έχει δυναμικά και όχι στατικά χαρακτηριστικά. Ειδικότερα ο θεσμός αυτός ενδυναμώνεται ή αποδυναμώνεται αντίστοιχα με βάση τον βαθμό συμμετοχής και παρέμβασης των μεν πολιτών στις προβλεπόμενες διαδικασίες, των δε Κοινοτικών Οργάνων στην διεύρυνση των στόχων τους και κυρίως των δράσεών τους. Τα Δημοτικά Όργανα έχουν αυστηρά προσδιορισμένες και οριοθετημένες από το νόμο εξουσίες, η άσκηση των οποίων ελέγχεται, ως προς τη νομιμότητά τους, από την Κεντρική Διοίκηση.
δ) Τα Κοινοτικά Όργανα αποτελούν θεσμούς πολιτικο-συμμετοχικούς, που αποβλέπουν στην οργάνωση της δημιουργικής συμμετοχής των πολιτών σε διαδικασίες συνδιαμόρφωσης, κάθε μορφής και περιεχομένου, προγραμμάτων και επιχειρησιακών σχεδίων, που αφορούν την εδαφική επικράτεια της Κοινότητας, σε αντιδιαστολή με τα Δημοτικά Όργανα, που αποτελούν θεσμούς με πολιτικο-διοικητικό περιεχόμενο, που αποβλέπουν στην διοικητική εφαρμογή μέτρων στο πλαίσιο της υλοποίησης της προγραμματικής πολιτικής της εκάστοτε Δημοτικής Αρχής.
ε) Στο πλαίσιο της λειτουργίας των Οργάνων της Κοινότητας, μπορεί να λάβει χώρα κάθε συλλογική διεκδίκηση των πολιτών για τον εντοπισμό των προβλημάτων, που τους απασχολούν, για την ιεράρχηση τους και για υποβολή προτάσεων για την επίλυση τους. Εν ολίγοις στο πλαίσιο αυτό μπορεί να λάβουν χώρα δραστηριότητες με κινηματικό χαρακτήρα. Στο πλαίσιο της λειτουργίας των Δημοτικών Οργάνων θεσμικά είναι περιορισμένη η συλλογική παρέμβαση των πολιτών, η οποία ουσιαστικά εξαντλείται σε ελέγχους νομιμότητας, μετά από άσκηση ενδικοφανών ή ενδίκων βοηθημάτων.
Παρά την έλλειψη θεσμικής εμπειρίας (δεδομένης της, έως και σήμερα, ισχνής και άνευρης λειτουργίας των Κοινοτικών Οργάνων) και των υφιστάμενων θεωρητικών αδυναμιών (κενά και ασάφειες του νόμου), η διάκριση της θεσμικής λειτουργίας μεταξύ των Δημοτικών και των Κοινοτικών Οργάνων, επιβάλλεται να καταστεί ακόμη πιο σαφής και ορισμένη, πράγμα, που θα συμβάλλει καθοριστικά στην αποτελεσματική λειτουργία των Ο.Τ.Α. και κυρίως στην κατοχύρωση και ανάπτυξη της τοπικής δημοκρατίας, που, στους χαλεπούς καιρούς του επικρατούντος γραφειοκρατικού συγκεντρωτισμού, την έχουμε μεγάλη ανάγκη.
Πάρος 25η Αυγούστου 2019
Παναγιώτης Απ. Κουτσουλέλος
Δημότης Μάνδρας Ειδυλλίας
